ESTOS días hay un encendido debate, incluso ciudadano, sobre las enmiendas introducidas en el Proyecto de Ley sobre Amnistía, en relación con el delito de terrorismo. Se habla de terrorismo malo y terrorismo bueno; de terrorismo que viola los derechos humanos y terrorismo que no los violan. Todo muy pobre y muy poco fundamentado, con soluciones simples a problemas complejos. El punto central está en hablar de terrorismo y no de acto terrorista, que será los que tendrán que tener en cuenta los jueces, tanto nacionales como europeos. Me explico.  

El actual debate me ha recordado al habido en el Centre d’étude et de recherche de droit international et de relations internationale, de la Academie de Droit International de La Haya, en 1988 (hace, pues, 35 años), cuando un grupo de investigadores, seleccionados por el Curatorium de la citada Academia, y financiado por la Fundación Rockefeller, divididos en dos secciones, anglófona y francófona, para debatir sobre “Los aspectos jurídicos del terrorismo internacional”, fuimos incapaces de definir jurídicamente el terrorismo, sobre todo, en la sección francófona, que fue en la que yo participé, por la presencia de diplomáticos y estudiosos procedentes del mundo árabe. Hubo tantas exclusiones, exenciones, justificaciones, etcétera, que tuvimos que prescindir del debate inicial.   

Tras varias reuniones infructuosas, decidimos, unánimemente, en ambas secciones, anglófona y francófona, dejar de intentar definir el terrorismo y centrarnos en los actos terroristas, es decir, en las consecuencias que provoca el terrorismo.   

Puedo afirmar que la Unión Europea no ha tenido interés político por el tema del terrorismo hasta después de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001. Digo interés político y concreto porque con anterioridad, el terrorismo había suscitado algunas declaraciones más o menos retóricas y algunas medidas, pero encuadradas dentro de la política global de la lucha contra la delincuencia organizada en general, pero sin particularizar las penas o medidas concretas. Ni siquiera a ETA se le atribuían actos terroristas, en el ámbito europeo, con anterioridad a esa fecha.  

El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas comenzó a tratar el terrorismo, desde el día siguiente de los atentados, estableciendo acciones para combatirlo. Incluso creó un Comité contra el Terrorismo, que presidió el Embajador español, Javier Rupérez. Tal era el nivel de compromiso de España en estos temas. Ahora bien, no olvidemos que Estados Unidos no incluyó a ETA tampoco en el listado de grupos terroristas hasta cuarenta y dos días después de los atentados de Nueva York (en 2003, se incluiría a Herri Batasuna).  

Las preocupaciones internacionales se centraban, en todo caso, en la seguridad de la aviación o el tráfico marítimo, con las personas internacionalmente protegidas, con la toma de rehenes, con los atentados con bombas con la financiación del terrorismo, con el terrorismo nuclear y poco más.  

Por su parte, el Consejo Europeo, 10 días después de esos atentados en Estados Unidos, aprobó un Plan de Acción contra el terrorismo donde se mencionaban todas las medidas policiales y judiciales, así como las políticas en la lucha contra el terrorismo. Esta iniciativa fue seguida por el Consejo de Ministros de Justicia e Interior, donde se crea EUROJUST, una fiscalía europea contra los grandes delitos, incluidos los de terrorismo.  

A partir de entonces, comienzan los Planes de Acción, los Planes de Lucha, las estrategias, las decisiones jurídicas, la cooperación reforzada, la política de dimensión exterior e iniciativas y medidas que han alcanzado los aspectos políticos, policiales y judiciales. Incluso contamos con una definición propia de terrorismo. Sin embargo, una vez más, podemos afirmar que se llama definición común de terrorismo, pero que, en realidad, se trata de una aproximación común de delitos y penas, relacionados con el terrorismo. De nuevo, el problema de la definición y de la utilización de la calificación de los actos terroristas.  

Hasta 2001, la UE, tanto en el Tratado de Maastricht como en el de Ámsterdam, señaló al terrorismo como uno de los crímenes a prevenir y combatir, pero desde la perspectiva del crimen organizado y no desde la amenaza a la seguridad del Estado.  

El Tratado de Lisboa, actualmente vigente, menciona en varias ocasiones al terrorismo, bien para completar la cláusula de solidaridad (art. 222 TFUE) como para afianzar la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la UE en el ámbito de la inmovilización de fondos o activos financieros (art. 75 TFUE) o la pléyade de normas que todos los ciudadanos hemos podido comprobar cada vez que nos montamos en un avión y que aún persisten para asegurar la navegación aérea.  

El problema seguía siendo la definición. En 2002 se aprobó una Decisión marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo para aproximar las legislaciones de los Estados miembros en la definición de los delitos de carácter terrorista y en las penas correspondientes. En este sentido, la Unión Europea llega a la conclusión de definir los delitos, es decir, los actos terroristas, los tipificados como delitos según los respectivos Derechos nacionales que, por su naturaleza o su contexto, puedan lesionar gravemente a un país o a una organización internacional cuando su autor los cometa con el fin de intimidar, forzar, obligar, atentar, secuestrar, destruir instalaciones, etc. He aquí el marco de actuación posible de la Comisión Europea y del Tribunal de Justicia de la UE, con competencias en estas materias.  

Hay muchos problemas jurídicos como para resolver la cuestión distinguiendo un terrorismo que viola los derechos humanos y otro terrorismo que no, por lo que serían amnistiables. Por ejemplo, la problemática de las amenazas terroristas, los grupos terroristas organizados, los elementos penales conexos, como la tentativa, la complicidad, la inducción y un largo etc.   

En definitiva, es muy poco riguroso afinarse en la elaboración de una ley casuística o “de autor” porque los jueces están obligados a aplicar el ordenamiento jurídico completo (no una única Ley) y nuestro ordenamiento es un sistema jurídico muy afianzado que dispone de normas muy diversas, como la Constitución, los tratados internacionales, las normas europeas, las leyes, los principios jurídicos, la jurisprudencia, nacional e internacional… No auguro, pues, una aplicación que salvaguarde tan sólo los intereses políticos en juego porque los jueces están obligados a aplicar el ordenamiento jurídico en su conjunto.